当前,我国正处于深化国有企业改革的关键时期,地方政府正通过优化国有经济布局,全面提升国有企业产业发展能力与实体经营能力。在这一背景下,国有平台公司作为重要载体,其“做大、做强、做优”已成为改革的核心目标。特别是在金融资本运作、产业投资拓展和资源开发深化的战略导向下,地方政府将自然资源使用权(包括采矿权、海域使用权、采砂权等)划转至国有平台公司,已成为优化资产配置、增强企业资本实力的重要举措。然而,此类划转操作涉及复杂的税务处理问题,其中以增值税和企业所得税最为关键。若处理不当,不仅会增加企业税负,影响改革成效,还可能引发潜在的税务风险。
本文结合最新税收政策与国有企业改革实践,系统分析自然资源使用权划转过程中的税务处理规则,探索合法合规的税负优化路径,为地方政府及国有平台公司提供实操参考,助力国有企业改革深化与可持续发展。
PART.01 理论基础与政策背景
1. 自然资源使用权划转的法律属性
自然资源使用权划转本质上是国有资产在政府与国有企业之间的内部资源配置行为。根据《企业国有资产法》相关规定,此类划转具有三层法律特征:一是划转主体一方为县级以上人民政府或其指定机构;二是划转标的为国有自然资源使用权;三是划转目的需服务于公共利益或国企改革目标。这种划转不同于普通的市场交易行为,其税务处理不能简单适用一般性规定,而需结合国有资产管理的特殊性和国家政策导向进行综合判断。
2. 国有企业改革与资产重组的现状
近年来,地方政府持续推进国有企业战略性重组和专业化整合。以江苏省南通市崇川区为例,2022年对区属国企实施整合重组,组建了国控集团、建发集团、园发集团三大平台公司。截至2024年末,三大集团总资产规模突破1580亿元,较重组前增长10%;经营性收入达18.09亿元,增幅高达110%。2025年7月,崇川区进一步优化重组为国投集团、商旅集团、产发集团三大新集团,形成“城市保障+特定功能+市场竞争”的分类发展格局。此类改革中,政府将土地、矿产等自然资源使用权注入平台公司成为普遍做法,旨在增强企业的资本实力和市场化运营能力。
PART.02 税务处理的实务分析
1.划转环节的增值税处理规则
自然资源使用权划转若涉及对价支付,根据财税〔2016〕36号文规定,属于“有偿转让无形资产”,需按销售无形资产缴纳增值税;若为政府主导的无偿划转,则需结合免税政策判定,即《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》(财税〔2016〕36号附件3)第一条第(三十八)项规定:县级以上地方人民政府或自然资源行政主管部门出让、转让或收回自然资源使用权(不含土地使用权)免征增值税。
2. 企业所得税处理的核心要点
自然资源使用权划转的企业所得税处理主要依据《国家税务总局公告2014年第29号》,根据划转方式和用途不同分为三类处理方式:
作为国家资本金处理:若县级以上人民政府将国有资产明确以股权投资方式投入企业,企业应将其作为国家资本金(含资本公积)处理。该项资产如为非货币性资产,应按政府确定的接收价值确定计税基础。这种处理方式下,平台公司无需确认收入,不产生企业所得税税负,是最优税务安排。
作为不征税收入处理:若政府将资产无偿划入但指定专门用途,且符合财税〔2011〕70号文规定(如资金管理办法、独立核算等),企业可作为不征税收入处理。该项资产如为非货币性资产,应按政府确定的接收价值计算不征税收入。但需注意,不征税收入对应的成本费用不得税前扣除,且若后续改变用途可能需补缴税款。
计入当期应税收入:若政府无偿划入资产不符合上述两种情形,企业应按政府确定的接收价值计入当期收入总额缴纳企业所得税;政府未确定接收价值的,按资产的公允价值确定应税收入。这种处理方式下,企业税负最高,需谨慎避免。
PART.03 案例分析
A市人民政府为优化国有经济布局,提升国有平台公司B的产业发展能力,决定将采砂权无偿划拨至B公司,且未规定专项用途。该采砂权评估价值为10亿元。A市人民政府对B公司实现100%直接控制。此次划转是为了支持B公司开展一项重要的产业投资项目,具有合理商业目的。
在未享受免征增值税政策或不知道该优惠时:应缴纳增值税税额=100000÷(1 + 6%)×6%≈5660万元
应缴纳附加税费 = 5660×12%≈679万元
B公司无偿取得采砂权,应按接收价值10亿元确认当期应税收入,缴纳企业所得税=100,000×25%=25,000万元(2.5亿元)
PART.04 税务合规建议与风险防范
1. 加强政策衔接与划转路径设计
(1)增值税
为了享受免征增值税,地方政府需要提前做好税务合规,即划拨主体为县级以上地方人民政府或自然资源行政主管部门(如自然资源局、林业局等),划拨必须是政府主导的自然资源使用权(如采矿权、海域使用权、采砂权等)的出让、转让或收回行为,并开具增值税普通发票,税率栏填写“免税”字样。即上述案例增值税及附加税费均予以免征。
(2)企业所得税
针对自然资源使用权划转过程中的企业所得税,优先采用 “政府作价出资”形式,避免无偿划转带来的自然资源接受方企业所得税,即上述案例B公司的2.5亿企业所得税。若需无偿划转,必须同步下发专项用途文件,明确资金管理办法、核算要求等,确保符合财税〔2011〕70号文的不征税收入条件。
2. 强化合规管理与风险防控
税务合规是国有企业资产划转的生命线,需构建全流程风险防控机制:
规范价值确定程序:无论采用何种划转方式,均应聘请专业评估机构对自然资源使用权进行公允价值评估,避免税务机关不认可政府定价而进行纳税调整。特别是政府未确定接收价值时,公允价值成为企业所得税计税基础,评估报告的质量直接影响税负水平。
完善划转文件体系:划转协议、政府批复文件、专项用途说明、资产交接清单等法律文件必须齐备,清晰反映划转性质、定价依据和用途限制。例如,若适用不征税收入处理,文件必须明确体现“专门用途”和“单独核算”要求。
建立后续跟踪机制:资产划转后,需持续监控税务处理条件的符合性。特别是对于适用不征税收入处理的资产,需确保其实际用途与指定用途一致。
PART.05 结论
在深化国有企业改革、优化国有经济布局的战略背景下,地方政府向国有平台公司划转自然资源使用权已成为增强企业资本实力、促进资源优化配置的重要手段。这一过程中的增值税和企业所得税处理,直接关系到改革成本与成效。通过系统分析,可得出以下核心观点:
1. 增值税处理要充分享受现有优惠政策,在享受优惠政策时,必须做到税务合规。
2. 企业所得税处理取决于划转形式:最优路径是以政府股权投资形式注入,作为国家资本金处理;次优选择是作为符合条件的不征税收入;避免无条件的无偿划转导致当期应税收入确认。
3. 税务优化需要顶层设计与合规管理并重:地方政府应从改革方案设计阶段就统筹考虑税务安排,优先采用作价出资方式;国有平台公司需强化专业税务团队建设,做好全流程税务风险防控,确保改革红利充分释放。
编辑 | 叶晴缘
审核 | 刘生明